حساب ذخیره ارزی و صندوق توسعه ملی

زماني كه آقای خاتمی در مردادماه سال ۷۶ مسئوليت دولت هفتم را به عهده گرفت درآمد ارزی حاصل از فروش نفت و گاز در اين سال نسبت به سال ۷۵ رو به كاهش نهاد و از ٣/١٩ ميليارد دلا‌ر به ۵/١۵ ميليارد دلا‌ر رسيد. اين روند كاهشی با شدت بيشتری در سال ۷۷ ادامه يافت به‌گونه‌ای كه درآمد حاصله به رقم ۹/۹ ميليارد دلا‌ر (كمترين رقم درآمدی نسبت به سال‌های پس از انقلا‌ب به جز دو سال ۶۵ با رقم ٣/۶ و ۶۷ با رقم ۷/٩ ميليارد دلا‌ر) رسيد.
در ابتدای همين سال بود كه دولت اصلا‌ح‌طلب خاتمی با بهره‌گيری از جلسات كارشناسی با حضور جمعي از عالمان، مديران و كارشناسان اقتصادی كشور به تدوين طرح " ساماندهی اقتصادی جمهوری اسلا‌می ايران " مبادرت ورزيد و در سايه مباحثی پردامنه و با تكيه بر تجربه‌های اقتصادی سال‌های پس از انقلا‌ب و به ويژه قبض و بسط درآمدهای نفتی در قالب اين طرح، كه در شهريورماه سال ۷۷ انتشار يافت، به اين جمع‌بندی ذيل عنوان ٤ - ساختار بودجه عمومی و وابستگی شديد آن به درآمد صدور نفت خام، دست يافت :
" ٤ - ١ - عوايد حاصل از صدور نفت خام كه در واقع " فروش دارایی " است، در بودجه كشور به عنوان " درآمد " دولت منظور می ‌شود. وابستگی دخل و خرج كشور به منابع حاصل از فروش نفت خام موجب دو عارضه نامطلوب می ‌شود.
اول - بودجه كشور را همواره در معرض نوسان قرار می ‌دهد.
دوم - از ساماندهی و استقرار روش‌های عملياتی لا‌زم به منظور تامين " درآمد " های مناسب، غفلت می ‌شود و ظرفيت‌های درآمدی موجود به نحو مطلوب مورد استفاده قرار نمی ‌گيرد.
٤ - ٢ - در سال‌های گذشته هزينه‌های دولت به طور پيوسته و مستمر روند فزاينده‌ای داشته‌اند. اين دو پديده فاصله دائم التزايد بين درآمد و هزينه‌های دولت را سبب می شوند. در گذشته و در مقاطع مختلف اين فاصله به انحای گوناگون جبران شده است. بيشتر روش‌ها نيز درصدد ايجاد نظام درآمدی جديد يا اصلا‌ح اساسی ساختار درآمدی نبوده‌اند... با اين همه نظر به اهميت نقش بودجه دولت در اقتصاد كشور، دولت مصمم است كه روند اصلا‌ح ساختار بودجه را دنبال كند. ثبت عوايد حاصل از فروش نفت خام به عنوان " دارایی " و درج مصارف آن به صورت " تبديل دارایی " و سامان دادن به وضعيت درآمد و هزينه دولت از مهم‌ترين دلمشغولی ‌های دولت خواهد بود. "
بر پايه طرح " ساماندهی اقتصادی جمهوری اسلا‌می ايران " و نوع نگاه اصلا‌ح‌طلبانه دولت خاتمی به بودجه دولت و درآمد نفت و تجربه‌های حادث بود كه دولت خاتمی در تدوين " لا‌يحه برنامه سوم توسعه " به ابتكاری اساسی دست زد و ذيل ماده‌ای در اين لا‌يحه به تمهيد « حساب ذخيره ارزی » پرداخت. اين ابتكار دولت اصلا‌ح‌طلب به تصويب مجلس پنجم (با اكثريت محافظه‌كار) رسيد كه در واقع بايد آن را نوعی اجماع فكری بين جناح‌ها و نيروهای سياسی فعال برای اداره اقتصادی كشور در آن مقطع دانست. متن اين ماده به شرح ذيل بود:
" ماده ۶٠ - در جهت ايجاد ثبات در ميزان درآمدهای ارزی و ريالی حاصل از صدور نفت خام در دوران برنامه سوم توسعه و تبديل دارایی حاصل از فروش نفت به ديگر انواع ذخاير و سرمايه‌گذاری و امكان تحقق دقيق فعاليت‌های پيش‌بينی شده در برنامه، دولت مكلف است با ايجاد « حساب ذخيره ارزی حاصل از درآمد نفت خام » و " حساب ذخيره ريالی " اقدامات زير را به عمل آورد:
الف - از سال ١۳۸٠ مازاد درآمد ارزی حاصل از صادرات نفت خام در پايان هر سال نسبت به ارقام پيش‌بينی شده در جدول شماره (٢) اين قانون در حساب سپرده دولت نزد بانك مركزی جمهوری اسلا‌می ايران تحت عنوان « حساب ذخيره ارزی درآمد نفت خام » نگهداری می ‌شود..."
با اجرایی شدن قانون برنامه سوم توسعه از ابتدای سال ۷٩ « حساب ذخيره ارزی » نيز باز شد و از قضای روزگار با افزايش قيمت هر بشكه نفت در اين سال درآمد ارزی حاصل از فروش نفت خام به رقم ١/١۷ ميليارد دلا‌ر رسيد كه با كسر رقم ارزی تخصيص‌ يافته به بودجه دولت در جدول شماره (٢) اين قانون (رقم ١/١١ ميليارد دلا‌ر) مبلغ ٩٤٤/۵ ميليارد دلا‌ر به اين حساب واريز شد. جريان افزايش قيمت نفت در سال ۸٠ نيز ادامه يافت و اين رخداد موجبات اصلا‌ح در مفاد ماده ۶٠ قانون برنامه سوم توسعه توسط مجلس ششم را دامن زد. از يك سو با اصلا‌ح جدول شماره (٢) اين قانون (كه هر سال تكرار شد) رقم برداشت دولت از درآمد نفت به‌ طور متوسط سالی حدود ٤ ميليارد دلا‌ر افزايش يافت و از ميانگين سالا‌نه ٣/١١ ميليارد دلا‌ر برای سال‌های اجرای برنامه به رقم ميانگين ٣/١۵ ميليارد دلا‌ر رسيد و از طرف ديگر با اصلا‌ح ماده ۶٠ و اضافه كردن بندی به آن تصويب شد : " به دولت اجاره داده می ‌شود حداكثر معادل ۵٠ درصد مانده موجودی « حساب ذخيره ارزی » برای سرمايه‌گذاری و تامين بخشی از اعتبار مورد نياز طرح‌های توليدی و كارآفرينی صنعتی، معدنی، كشاورزی، حمل و نقل، خدمات، فناوری و اطلا‌عات و خدمات فنی - مهندسی بخش غيردولتی كه توجيه فنی و اقتصادی آنها به تاييد وزارتخانه‌های تخصصی ذيربط رسيده است از طريق شبكه بانكی داخلی و بانك‌های ايرانی خارج از كشور به صورت تسهيلا‌ت با تضمين كافی استفاده نمايد. " در واقع با اجرايی شدن اين مصوبه از سال ۸٠ راه تبديل " دارایی و ثروت نفت " به سرمايه‌گذاری و توليد در اقتصاد ايران توسط بخش خصوصی گشوده شد و در عين حال با نوعی چرخش منابع اين حساب و ارزش افزوده آن امكان استفاده دائمی و بين‌نسلی از درآمد نفت در اقتصاد ايران فراهم آمد. اين ابتكار و تجربه عملی به مثابه لنگرگاهی مطمئن برای اقتصاد ايران مورد حمايت اصلا‌ح‌طلبان در دولت خاتمی و مجلس ششم بود؛ و راهی كه از طريق وام‌دهی به بخش خصوصی با تكيه بر« حساب ذخيره ارزی » در اقتصاد ایران گشوده شد را می ‌توان از اصلی ‌ترين سياست‌های دولت خاتمی در تقويت و حمايت از بخش خصوصی سرمايه‌گذار و توليدی در تاريخ معاصر ايران برشمرد، و حاصل آن هم افزايش نرخ رشد سرمايه‌گذاری به متوسط سالا‌نه ١١ درصد طی سال‌های اجرای قانون برنامه سوم توسعه ( ۸٣ - ۷٩ ) در مقايسه با نرخ رشد سرمايه‌گذاری متوسط سالا‌نه ٨ درصد طی سال‌های اجرای قانون برنامه دوم توسعه ( ۷٨ - ۷٤ ) و ايجاد اشتغال متوسط سالا‌نه ۶۹٠ هزار شغل بود. در سايه اين تجربه موفق ماده ۶٠ قانون برنامه سوم توسعه به عنوان ماده يك قانون برنامه چهارم توسعه ( با اصلا‌ح جزیی ) تثبيت و تصويب شد.
جدول جریان وجوه حساب ذخیره ارزی سالهای ١٣۷٩ – ١٣٨۵ (میلیون دلار)

منبع : اداره آمار و تعهدات و اداره سیاست ها و مقررات ارزی – بانک مرکزی ( اسفند ١٣۸۵ )
برپایه این جدول بررسی مجمل عملكرد « حساب ذخيره ارزی » تا پايان مسئوليت دولت خاتمی ( نیمه اول سال ۸٤ ) به اين شرح است : واريزی به « حساب ذخيره ارزی » ۳١۶/۳۸ ميليارد دلا‌ر، برداشت بابت مابه‌التفاوت ديون مشمول تغيير نرخ ارز ( به دليل يكسان‌سازی نرخ ارز از سال ۸١ ) رقم ۷٤٠/٨ ميليارد دلا‌ر، برداشت بودجه‌ای ۵٤٢/١٤ ميليارد دلا‌ر، با اين توضيح كه بيش از نيمی از اين رقم به طرح‌های عمرانی به ويژه در بخش‌های آب و نيرو و راه تخصيص داده شد، تسهيلا‌ت اعطایی به بخش خصوصی ٠٢۹/۵ ميليارد دلا‌ر و رقم موجودی نقدی در « حساب ذخيره ارزی » در پايان دوره دولت خاتمي ٠٠۵/١٠ ميليارد دلا‌ر بود كه اگر مطالبات مربوط به تسهيلا‌ت ارزی را در اين تاريخ به اين رقم اضافه نماييم دارایی « حساب ذخيره ارزی » بالغ بر ۷۷٤/١٤ ميليارد دلا‌ر می ‌شود كه تحويل دولت نهم به رياست احمدی ‌نژاد شد.
از زمان روی كار آمدن دولت نهم به ‌رغم افزايش چشمگير و افسانه‌ای درآمد نفت و انتظار افزايش قابل توجه رقم « حساب ذخيره ارزی »، بدلیل نوع نگاه دولت احمدی نژاد به قانون برنامه چهارم توسعه و عدم اجرای آن، به اين حساب نیز بی اعتنایی شد و نحوه استفاده از آن در جهت تامین مخارج بودجه دولت تغيير يافت به گونه ای که کارنامه روشنی از عملکرد دولت نهم دراین باره منتشر نشده است. برپایه این تجربه تلخ بود که مجلس هشتم به رغم همسویی با دولت احمدی نژاد چاره را در ادامه تجربه « حساب ذخیره ارزی » در قالبی جدید با عنوان « صندوق توسعه ملی » ذیل سیاست های کلی ابلاغ شده دید، و در تدوین و تصویب قانون برنامه توسعه پنجم برای اجرا در سال های ١۳۸۹ الی ١۳۹۳ ذیل ماده ۸٤ به تاسیس این صندوق و اساسنامه آن رای داد، و دولت احمدی نژاد را موظف به اجرای آن کرد. ( http://www.ndf.ir/Portals/0/Documents/asasnameh.pdf )
برپایه اساسنامه مصوب قانون برنامه پنجم توسعه : " صندوق توسعه ملی كه در اين ماده صندوق ناميده می شود با هدف تبديل بخشی از عوايد ناشی از فروش نفت و گاز و ميعانات گازی و فرآورده‌های نفتی به ثروتهای ماندگار، مولد و سرمايه‌های زاينده اقتصادی و نيز حفظ سهم نسلهای آينده از منابع نفت و گاز و فرآورده‌های نفتی تشكيل می ‌شود. "
و در مورد منابع و مصارف این صندوق آمده است :
" ح ـ منابع صندوق :
١ - حداقل معادل بيست درصد (٢٠%) از منابع حاصل از صادرات نفت ( نفت‌خام، و ميعانات گازی، گاز و فرآورده‌های نفتی ) در سالهای برنامه و تعيين مبلغ آن در قوانين بودجه سنواتی
٢ - حداقل بيست درصد (٢٠%) ارزش صادرات تهاتری اقلام فوق‌الذكر
۳ - افزايش سهم واريزی از منابع بندهای (١) و (٢) هر سال به ميزان سه واحد درصد
٤ - پنجاه درصد (۵٠%) مانده نقدی حساب ذخيره ارزی در پايان سال ١۳۸۹ و سالهای بعد
۵ - منابع قابل تحصيل از بازارهای پولی بين‌المللی با مجوز هيأت امناء با رعايت قوانين مربوط.
۶ - سود خالص صندوق طی سال مالی
۷ - درآمد حاصل از سود موجودی حساب صندوق در بانك مركزی، معادل ميانگين نرخ سود سپرده‌های بانك مركزی در بازارهای خارجی با محاسبه و پرداخت هر سه ماه يك‌بار
۸ - بيست درصد (٢٠%) منابع موضوع جزء (د) بند (٤) قانون بودجه سال ١٣۸۹ كل كشور
تبصره١ـ بازپرداخت اصل و سود تسهيلات پرداختی از محل صندوق توسعه ملی به حساب صندوق واريز و مجدداً در جهت اهداف صندوق به كار گرفته مي‌شود.
تبصره٢ - حسابهای صندوق فقط نزد بانك مركزی نگهداری خواهد شد.
ط ـ مصارف صندوق:
١ - اعطای تسهيلات به بخشهای خصوصی، تعاونی و بنگاههای اقتصادی متعلق به مؤسسات عمومی غيردولتی برای توليد و توسعه سرمايه‌گذاريهای دارای توجيه فنی، مالی و اقتصادی
٢ - اعطای تسهيلات صادرات خدمات فنی و مهندسی به شركتهای خصوصی و تعاونی ايرانی كه در مناقصه‌های خارجی برنده می ‌شوند از طريق منابع خود يا تسهيلات سنديكایی
٣ - اعطای تسهيلات خريد به طرفهای خريدار كالا و خدمات ايرانی در بازارهای هدف صادراتی كشور
٤ - سرمايه‌گذاری در بازارهای پولی و مالی خارجی
۵ - اعطای تسهيلات به سرمايه‌گذاران خارجی با در نظر گرفتن شرايط رقابتی و بازدهی مناسب اقتصادی به منظور جلب و حمايت از سرمايه‌گذاری در ايران با رعايت اصل هشتادم (۸٠) قانون اساسی می ‌باشد."
در منشور کاری این صندوق هم آمده است : " رسالت ما، تامین همان اهدافی است که نیت‌های اصلی در تشکیل صندوق‌های ثروت ملی را دربرمی‌گیرد. اهدافی دال بر این معنا که : " از طریق صندوق‌های ثروت ملی، بخشی از ذخایر ارزی با هدف کسب بازده در بلندمدت و در قالب سرمایه‌گذاری‌های مولد به کار گرفته شوند تا ضمن بر عهده داشتن مسوولیت حفظ ثبات اقتصاد ملی، حمایت از اقتصاد داخلی کشور، ذخیره‌سازی پس‌انداز بین‌نسلی و همراه شدن با اقتصاد بین‌المللی و منطقه‌ای را قوت بخشند. "
خشنودیم که اعلام کنیم : " از جمله برنامه‌های صندوق توسعه ملی،‌ حمایت از سرمایه‌گذاران خارجی در ایران است که چه به صورت مستقل و چه همراه با شرکای ایرانی، مبادرت به اجرای طرح‌های مشترک ملی ـ بین‌المللی نمایند. این فرایند از اهداف سرمایه‌گذاری صندوق‌های ثروت ملی است که تمهیدات و مراحل اجرایی آن، در قانون پیش‌بینی شده است. " با لطف الهی، امید آن داریم تا در آینده نزدیک، شاهد شکوفایی و پویایی اقتصاد ملی و جهانی، در پرتوی تحول ایجاد شده در به کارگیری ثروت‌های ملی، در فرایند اقتصاد جهانی باشیم.
نگاهی به کارنامه صندوق توسعه ملی
برپایه آمار منتشره عملکرد " صندوق توسعه ملی " در قالب دو جدول ذیل ارائه شده است :
جدول جریان وجوه صندوق توسعه ملی سالهای ١٣٨٩ – ١٣۹٢ (میلیون دلار)



(http://www.tasnimnews.com/Home/Single/161138 )
در آخرین آمار از موجودی " صندوق توسعه ملی " که توسط مسئولان به کمیسیون برنامه و بودجه و محاسبات مجلس داده اند گفته اند : " میزان درآمدهای ارزی کشور در سال ۹۲ حدود ۴۶ میلیارد دلار بوده که ۱۲ هزار میلیارد آن به حساب صندوق توسعه ملی واریز شده‌است. همچنین سرجمع اعتبارات صندوق توسعه ملی ۱۰۰ میلیارد دلار است که ۶۰ میلیارد دلار آن مصرف نشده باقی مانده است، یعنی برای این میزان هنوز تعهدی ایجاد نشده است. " ( http://alef.ir/vdccoxqis2bq1x8.ala2.html?230091 )
با توجه به تجربه بسیار مثبت عملکرد « حساب ذخیره ارزی » در دولت خاتمی و شکل گیری « صندوق توسعه ملی » با منابعی قابل اعتنا و شرایط اقتصادی ایران بنظر می رسد که این صندوق می تواند به مثابه موتور محرکه بخش خصوصی داخلی و خارجی برای سرمایه گذاری و رشد تولید در ایران عمل کرده، و اقتصاد ایران را از " رکود تورمی " خارج کند. شرط خروج اقتصاد ایران از رکود، بدون دامن زدن به تورم، استفاده از منابع این صندوق به صورت وام ارزی برای واردات کالاهای سرمایه ای و سرمایه گذاری های تولیدی و مشارکت دادن سرمایه گذاران خارجی از این مسیر دراقتصاد ایران است. باید امیدوار بود که در سایه برنامه و سیاست های دولت روحانی مدیران این صندوق بتوانند با استفاده از تجربیات گذشته و همچنین تجربیات جهانی، به ویژه صندوق ذخیره درآمدهای نفتی نروژ، مسیری را طی نمایند که تحقق بخش هدف تاسیس این صندوق در تبدیل درآمدهای نفتی به ثروتهای ماندگار، مولد و سرمايه‌های زاينده اقتصادی و نيز حفظ سهم نسلهای آينده از منابع نفت و گاز و فرآورده‌های نفتی، و کاهش وابستگی بودجه عمومی دولت به درآمدهای نفتی باشد.